Строительное право, как подотрасль административного права современной России не возможно рассматривать без исторического аспекта развития таких общественных отношений. История правового регулирования строительства в России начиналась, прежде всего, с публичного регулирования этой сферы человеческой деятельности.
На Древней Руси организацией и управлением постройкой жилищ и общественных зданий, а также оборонительных сооружений поначалу занимался совет общины. А с появлением государства и права на различных этапах эволюции общества этими процессами регулирования стали заниматься публичные органы общей и специальной компетенции в соответствии с нормами права, регулирующими строительную деятельность1. Сведения об истории управления строительством содержатся в работах как историков2, так и ученых-юристов3. С середины XVI века и до начала XX века градостроительной политикой в России ведало полицейское ведомство в различных организационно-правовых формах. Наиболее действенным органом, регулирующим отношения в строительстве был «Технико-строительный Комитет», с образованный в 1865 года специальным ведомством министерства внутренних дел.
Началом же публичного, правового регулирования строительства в России можно считать дату 1987 год, когда был принят «Устав строительный» – первый кодификационный акт в сфере строительства, который включал в себя систему технических норм и правил, регламентирующих порядок проектирования, строительства и благоустройства, определял перечень технических требований к производству строительных работ. Уставом была утверждена система органов управления строительством, которую возглавил Техническо-строительный Комитетом. Территориальными органами управления от имени данного комитета на местах, в провинциях (в губерниях и уездах), были так называемые строительные отделения.
После установления советской власти в России и образования СССР, Техническо-строительный Комитет был преобразован в 1918 году в Комитет государственных сооружений Высшего совета народного хозяйства, однако все его функции и задачи сохранялись в неизменном виде вплоть до октября 1969 года, когда было образовано отдельное Министерство строительства СССР. Расширились и функции данного органа управления. Помимо руководства строительством промышленных предприятий, зданий и сооружений, жилых домов и объектов культурно-бытового назначения независимо от того, к каким отраслям народного хозяйства они были отнесены, Министерство выполняло контроль за выполнением заданий по вводу в действие производственных мощностей и объектов.
Из исторического обзора возникновения и эволюции органов государственной власти в сфере управления строительством как на Руси, в царской России так и при советской власти видно, что строительство всегда было и оставалось предметом особого внимания и регулирования любой власти в части создания контролирующих органов, так и в части принятия нормативных актов, обязательных к применению в сфере строительства. При этом можно также увидеть, что параллельно с публичным правовым регулированием строительной деятельности развивалось и ее частноправовое регулирование. Например, свод законов Российской империи (т. X ч. I) содержал ст. 1737 о подряде. В советское время, в СССР, все три Гражданских кодекса (1922, 1964 и 1996 гг.) содержали нормы правового регулирования подряда, и соответственно – строительного подряда. В современной России Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 г. №190-ФЗ4 (далее по тексту итать – ГрадК РФ) также предусмотрено, что все этапы (стадии) строительной деятельности должны регулироваться как нормами публичного права, так и нормами частного права. Так в главе 6 Градостроительного кодекса РФ отражен перечень обязательных и взаимосвязанных этапов (стадий) строительной деятельности, это:
— инженерные изыскания;
— архитектурно-строительное проектирование;
— государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий;
— негосударственная экспертиза проектной документации;
— выдача разрешений на строительство;
— осуществление строительства;
— строительный контроль;
— государственный надзор;
— выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Некоторые из вышеуказанных этапов строительного процесса являются объектом государственного регулирования и предметом публичного права. К ним можно отнести государственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий, выдачу разрешений на строительство, государственный надзор и выдачу разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, а архитектурно-строительное проектирование, негосударственную экспертизу проектной документации и осуществление строительства можно отнести уже к предмету частноправового регулирования. В тоже время необходимо отметить, что на стадиях строительного процесса, регулируемых нормами частного (гражданского) права, государство все же не устраняется от контроля. Когда отношения сторон строительной деятельности регулируются нормами гражданского права, прежде всего, нормами строительного подряда (например, строительство, выполняющееся по государственному контракту), то государство, в лице компетентных органов, осуществляет государственный строительный надзор, контролируя соблюдение подрядчиками строительных норм и правил и технических регламентов.
Кроме того, даже, казалось бы, исключительно в частноправовых отношениях в сфере строительства можно наблюдать элементы публично-правового регулирования. Например, возможность того или иного лица быть стороной договора подряда на выполнение проектно-изыскательских работ зависит не только от волеизъявления сторон, но и от наличия у потенциального подрядчика соответствующего допуска к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства. Потенциальный заказчик по названному договору, со своей стороны, должен иметь права (не обязательно право собственности) на земельный участок, в отношении которого будут осуществляться инженерные изыскания и архитектурно-строительное проектирование. Предоставление земельного участка для проектирования и строительства регулируются публично-правовыми нормами Земельного кодекса РФ, и даже если земельный участок является собственностью заказчика, то все равно осуществление инженерных изысканий или архитектурно-строительное проектирование допускается только при наличии определенных разрешений компетентных органов государственной власти. В отсутствии названных условий, договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ может быть признан ничтожным или незаключенным. Можно сказать, что государство путем установления императивных требований воздействует на весь процесс строительства с целью соблюдения и обеспечения прав и свобод всех субъектов строительства и третьих лиц, а также соответствия объектов капитального строительства установленным требованиям законодательства РФ5. Деятельность в сфере капитального строительства (включая инженерные изыскания и архитектурно-строительное проектирование) регулируется как нормами публичного права, так и нормами частного права, при этом большинство этапов (стадий) названной деятельности регулируются ими комплексно.
На основании вышесказанного можно утверждать, что строительное право является специальной комплексной, предметно-ограниченной отраслью права, предмет которой составляют отношения по архитектурно-строительному проектированию (включая инженерные изыскания) и отношения по строительству объектов капитального строительства.
Библиография к статье:
1Кузнецова С. А. Административно-правовое регулирование в сфере строительства. Дис. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 92.
2Ключевский В. О. Русская история: Полный курс лекций. В 3 кн. Кн. 2. М., 1993.
3Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897; Градовский А. Д. Начало русского государственного права. Т. 1–3. СПб., 1883; Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1–2. СПб., 1914.
4Собрание законодательства РФ, 2005, №1 (часть 1), ст. 16 (с учетом последующих изменений и дополнений).
5«Строительное право как комплексная отрасль права», статья. А. М. Люкшин, кандидат юридических наук, докторант кафедры коммерческого права СПбГУ.
А также, уважаемые читатели, вы можете дополнить или поделиться своими мыслями по теме нашей статьи «Строительное право, как подотрасль административного права». Полагаем, что целесообразно было бы нам всем вместе осветить следующие вопросы, которые бы дополнили данную тему:
— «Договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ»;
— «Договор строительного подряда (государственный контракт по ФЗ-44)»;
— «Правовое регулирование строительства, реконструкции, капитального ремонта и эксплуатации объектов капитального строительства»;
— «Правовой режим объектов — памятников истории, культуры и архитектуры»;
— «Виды юридической ответственности за нарушения в строительной деятельности».
Ждём от вас новых комментариев, они очень полезны для нас и позволяют значительно расширять тематики нашего сайта!